江苏省南通市中级人民法院

行  政  裁  定  书

（2019）苏06行终393号

上诉人（原审原告）王先国。

被上诉人（原审被告）南通市通州区兴东街道办事处。

上诉人王先国因诉被上诉人南通市通州区兴东街道办事处（以下简称兴东街办）确认行政行为违法一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初428号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明，王先国系××街办××桥村中××组村民。2018年11月27日，兴东街办向王先国作出改字〔2018〕75号《责令改正通知书》（以下简称75号责令改正通知书），认定王先国于2003年起在南通市通州区××桥村中××组其自家住宅西侧，进行建设总计410.23平方米的建筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令王先国于2018年11月30日前自行拆除所建设的总计410.23平方米的建筑物。逾期不拆除，兴东街办将责成有关部门采取强制措施。2018年12月2日，兴东街办又向王先国作出责拆告字〔2019〕001号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》（以下称001号限期拆除事先告知书），告知兴东街办拟对王先国作出责令限期拆除违法建筑物的决定。要求王先国在接到该通知书之日起三日内将上述违法建设内的物品搬离，并告知王先国有陈述和申辩的权利。2019年1月7日，兴东街办向王先国作出责拆决字〔2019〕001号《责令限期拆除违法建筑决定书》（以下简称001号责令限期拆除决定书），责令王先国于2019年1月11日前自行拆除上述违法建筑，逾期不拆除，兴东街办将依法帮助拆除。王先国不服，向一审法院提起诉讼，请求依法确认兴东街办作出的001号限期拆除事先告知书违法。

另查明，王先国在另一案中，对兴东街办作出的75号责令改正通知书提起诉讼。

一审法院认为，原告对行政行为不服提起诉讼，应当符合人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。一般而言，可以提起行政诉讼的，应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对行政相对人权利义务直接产生影响的行政行为、对外发生法律效果的行为，也即行政管理活动的最终行政决定，一般不包括行政主体作出的过程性行为。过程性行为虽具有一定的法律意义，也间接会影响相对人权利义务，但它的法律效果是依附并被最终的行政决定所吸收，除非过程性行为具有独立的价值且对当事人合法权利义务产生重大影响。对过程性行为合法性评价，可以在对最终的行政决定合法性评价中一并进行。对于在最终的行政决定作出后，当事人再对过程性行为单独提起行政诉讼，显然已不再具有诉的利益，不再具备诉讼的必要性和时效性。因此，行政主体的过程性行为通常不能单独提起诉讼。

本案中，兴东街办认为王先国违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，先后向王先国作出75号责令改正通知书及案涉001号限期拆除事先告知书，最终于2019年1月7日向王先国作出001号责令限期拆除决定书。可见，001号限期拆除事先告知书属于最终的限期拆除决定行政处罚的过程性行为，在兴东街办已作出最终行政决定后，001号限期拆除事先告知书已被最终的行政决定书所吸收，王先国可以对最终的拆除决定提起诉讼，并在对最终拆除决定合法性评价中，一并对001号限期拆除事先告知书的合法性进行评价，王先国对该过程性行为单独提起诉讼，不再有诉的必要。综上，001号限期拆除事先告知书属于过程性行为，不符合人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项之规定，裁定驳回王先国的起诉。

上诉人王先国上诉称，一审法院未采信上诉人陈述的事实、理由及提供的证据，所作裁定认定事实不清。请求本院依法撤销一审裁定，支持上诉人的一审诉求。

被上诉人兴东街办辩称，被上诉人强制拆除上诉人的违法建筑事实清楚，程序合法。请求本院维持一审裁定，驳回上诉。

王先国提起上诉后，一审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。

本院经审理查明，一审裁定认定的事实均有相应证据证实，本院予以确认。

另经查询，王先国对001号责令限期拆除决定书已另案向南通经济技术开发区人民法院提起行政诉讼。

本院认为，行政机关作出一项完整的行政管理活动往往需要经过一系列过程性、程序性行为，才能形成最终的行政行为。这些过程性、程序性行为的法律效果一般都会被最终的行政行为所吸收和体现。通常情况下，最终的行政行为才属于人民法院行政诉讼受案范围。对人民法院在对最终的行政行为进行合法性审查时，依法应对其过程性、程序性行为的合法性作出全面审查，如果某个过程性、程序性行为存在违法情形，必然会在对最终的行政行为合法性审查中作出认定和处理。因此，行政相对人无需也不能就其中某个过程性、程序性行为再行单独提起行政诉讼。但是，如果某个过程性、程序性行为对行政相对人的权利义务产生了实际影响，且最终的行政行为又未作出，行政相对人不对该过程性、程序性行为提起诉讼，其合法权益就不能获得救济。此种情形下，该过程性、程序性行为则可能属于行政诉讼受案范围。

《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。该条即规定了乡、镇人民政府在查处违法建设过程中所应采取的程序和行为。本案中，被上诉人兴东街办依据上述规定先后作出75号责令改正通知书、001号限期拆除事先告知书和001号责令限期拆除决定书。其中，75号责令改正通知书和001号限期拆除事先告知书是告知上诉人王先国自行拆除违法建设和被上诉人拟对其作出责令限期拆除决定书，属于作出001号责令限期拆除决定书的过程性、程序性行为，其内容和对上诉人所产生的影响也都被001号责令限期拆除决定书所吸收和体现。上诉人如果对被上诉人的上述行为不服，应对001号责令限期拆除决定书提起诉讼。故一审法院以案涉001号限期拆除事先告知书系过程性行为，不属于行政诉讼受案范围为由驳回王先国的起诉，并无不当。

综上，一审裁定认定事实清楚，审理程序合法，所作驳回起诉裁定正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审  判  长　  　杨德华

审  判  员  　　郁　娟

审  判  员　  　张祺炜

二〇一九年十月二十一日

书  记  员　  　王佳馨