编者按

目  次

1.第二期问题三：公民、法人或者其他组织对房屋交易合同网上签约后的行政机关的备案行为不服提起诉讼，是否属于行政诉讼受案范围？

2.第三期问题四：律师协会针对律师作出的行为是否属于行政诉讼的受案范围？

3.第七期问题三：行政机关依据另一行政机关出具的回复函作出行政处罚后，行政相对人对该函不服提起行政诉讼的，人民法院应当如何处理？

4.第八期问题一：签发机构出具出生医学证明行为是否属于行政诉讼受案范围？

5.第九期问题三：建设工程竣工验收备案行为是否属于行政诉讼的受案范围？

6.第十期问题四：行政机关对就业促进法规定的公益性岗位补贴、社会保险补贴作出的审核、支付行为，是否属于行政诉讼的受案范围？

7.第十三期问题五：对税务机关出具《已证实虚开通知单》不服提起的诉讼，是否属于行政诉讼受案范围？

8.第二十一期问题三：“政务服务便民热线（12345热线）”投诉引发的案件，是否应纳入行政诉讼受案范围？

9.第二十三期问题一：如何理解行政诉讼法和相关司法解释关于受案范围“概括性”规定与“列举式”规定的关系？

10.第二十三期问题二：如何把握受案范围与人民法院受理起诉的关系？

11.第二十三期问题三：对于非行政机关实施的行为或者行政机关否认实施行为的，如何审查判断是否属于行政诉讼受案范围？

12.第二十四期问题一：行政机关依据《市场监督管理行政处罚程序规定》第44条规定采取的先行登记保存措施是否具有可诉性？

1.第二期问题三：公民、法人或者其他组织对房屋交易合同网上签约后的行政机关的备案行为不服提起诉讼，是否属于行政诉讼受案范围？（提问人：重庆市高级人民法院行政庭  许鹏）

答疑意见：

我们认为，备案行为是否属于行政诉讼受案范围，需要审查该行为是否对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响。

第一，法律规范明确了行政诉讼受案范围的标准。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第12条第1款第12项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号，以下简称《行诉解释》）第1条第2款第10项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据上述规定，当事人不服行政行为提起诉讼是否属于行政诉讼受案范围，应当以行政行为是否对当事人的人身权、财产权等合法权益产生实际影响作为判断标准。

第二，房屋交易合同网上签约备案，是行政机关行使行政管理职权的行为。《住房城乡建设部关于进一步规范和加强房屋网签备案工作的指导意见》（建房〔2018〕128号）第2条第3项规定，实行房屋买卖合同网签备案制度。经网签备案的房屋买卖合同，可以作为当事人办理银行贷款、住房公积金提取、涉税业务等的依据。据此，网签备案行为与当事人的财产权益紧密相连。因此，当事人对行政机关的备案、拒绝或者拖延备案、拒绝备案更正等作为或者不作为行为不服提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。

2.第三期问题四：律师协会针对律师作出的行为是否属于行政诉讼的受案范围？（提问人：黑龙江省大庆市中级人民法院  程雪飞）

答疑意见：

我们认为，律师协会对律师作出的行为是否属于行政诉讼的受案范围，应当按照该行为的性质来确定：

第一，律师协会依据行业自律规范作出的行为，不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国律师法》（以下简称《律师法》）的相关规定，律师协会是律师的自律性组织，作出涉及律师权益的行为，既有依据行业自律规范的行业自治行为，也有依据法律法规规章授权的行政行为。对于律师协会依据行业自律规范，例如中华全国律师协会《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》（律发通〔2017〕14号）等规则，作出的行业内部纪律处分行为，应当通过其他法定途径予以救济，不属于行政诉讼的受案范围。

第二，律师协会依据法律法规规章授权作出的影响律师等实际权利义务的行为，属于行政诉讼受案范围。依据《行诉解释》第24条第3款的规定，当事人对律师协会依据法律、法规、规章的授权实施行政行为不服提起诉讼的，以律师协会为被告。例如，《律师法》第46条第1款授权律师协会行使八项职责，其中第5项是“组织管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核”。该事项属于法律授权律师协会行使的外部行政管理职权事项，而非行业自治管理事项。即，律师协会对申请人实习登记申请作出处理的行为属于行政行为。

3.第七期问题三：行政机关依据另一行政机关出具的回复函作出行政处罚后，行政相对人对该函不服提起行政诉讼的，人民法院应当如何处理？（提问人：浙江省高级人民法院行政审判庭  赵宇航）

答疑意见：

此问题难以一概而论，要根据回复函的具体内容、外在表现、法条规定等因素作出综合判断，避免“一刀切”。

第一，要结合《行政诉讼法》第12条、第13条以及《行诉解释》第1条、第2条相关规定从正反两面对回复函所涉行政行为类型作出评价判断，确定其是否属于行政诉讼受案范围。

第二，对依据上述规定难以直接作出定论的，应当紧紧围绕对当事人权利义务是否直接产生实际影响展开分析。“影响”有直接和间接之分，且存在动态发展可能，对“实际影响”的判断较为复杂，在实践中易引发争议，需考虑影响的具体权益、影响持续的时间（起始至终结）、可以排除影响的法定路径等因素。

第三，就行政机关出具回复函而言，如该函作为另一行政机关执法的重要事实依据，对执法结论具有重要影响，一般可认定回复函对权利义务具有实际影响。但行政相对人对该回复函不服的，并非一律要通过诉讼解决，需考虑影响是否直接、诉讼时机是否成熟等因素。如该函仅是行政机关之间的内部沟通材料，则因其具有内部性而不可诉。特殊情形下，如果有证据证明行政相对人以公开途径获取该函，内容已外化，则可诉。

4.第八期问题一：签发机构出具出生医学证明行为是否属于行政诉讼受案范围？（提问人：浙江省高级人民法院行政庭  楼缙东）

答疑意见：

我们认为，签发机构出具出生医学证明行为，是法律授权的组织作出的行政行为，属于行政诉讼受案范围。实践中此类证明往往由医院等非行政机关作出，因此易引发行为性质等争议。现从三个角度作出分析：

第一，出生医学证明系由法律授权的组织依法作出的行政行为。根据《中华人民共和国母婴保健法》第23条、《卫生部、公安部关于加强〈出生医学证明〉管理有关问题的通知》（卫基妇发〔2003〕23号）等规定，妇幼保健计划生育服务中心、医院等签发机构经法律授权行使出具出生医学证明的行政职权。签发机构出具医学证明，对于规范出生人口登记，依法加强母婴保健工作具有重要意义；该行为并非基于医患关系的诊疗活动，而是依据新生儿母亲等申请经依法审核后作出，具备行政行为的特征。

第二，出生医学证明是重要的行政性法律文件。此类证明系由国务院卫生行政部门统一制发，系证明新生儿出生时的健康及自然状况、新生儿与父母血亲关系的法定文件；可作为新生儿申报国籍、户籍登记机关进行出生人口登记的医学依据，为新生儿出国、离境、医疗保健等事项提供依据。因此，签发机构是否出具以及出具的医学证明是否合法，对新生儿及利害关系人的人身权等合法权益产生实际影响，应当纳入行政诉讼受案范围。

第三，出生医学证明具有法定纠错渠道。根据《卫生部关于进一步加强出生医学证明管理的通知》（卫妇社发〔2009〕96号）等规定，出生医学证明存在无效等情形的，可依照有关规定通过向签发机构申请换发证进行纠错。从完善社会矛盾纠纷多元解决机制、权利救济经济性原则出发，当事人对签发机构出具医学证明行为不服提起行政诉讼的，可引导当事人先行向签发机构申请换发证，通过行政机关内部渠道进行纠错；当事人坚持提起行政诉讼的，应当依法受理。

5.第九期问题三：建设工程竣工验收备案行为是否属于行政诉讼的受案范围？（提问人：甘肃省天水市中级人民法院行政庭  杨江龙）

答疑意见：

总体来看，建设工程竣工验收备案行为属于行政诉讼的受案范围。根据《行政诉讼法》第12条第1款第12项、《行诉解释》第1条第2款第10项的规定，当事人不服行政行为提起诉讼是否属于行政诉讼受案范围，应当以行政行为是否对当事人的权利义务产生实际影响作为判断标准。

第一，建设工程竣工验收备案，是建设行政主管部门（以下简称备案机关）对房屋建筑和市政基础设施工程质量行使行政管理职权的行为。根据《建设工程质量管理条例》第49条、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（以下简称《备案管理办法》）第4条、第5条、第6条、第8条、第9条等规定，备案机关行使行政管理职权的行为主要有三类：一是建设单位在工程竣工验收合格之日起15日内未办理工程竣工验收备案的，备案机关责令限期改正并处罚款；二是建设单位提交的文件符合规定的，备案机关在工程竣工验收备案表上签署文件收讫（以下简称准予备案行为）；三是发现在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收。发现采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，备案机关还可确认工程竣工验收无效，并处罚款。

第二，上述行使职权行为，对建设单位、建设工程使用人等合法权益会产生实际影响。备案机关履行竣工验收备案职责，并非简单地接收建设单位向其报送房屋竣工验收相关文件；如果审查发现有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，有权作出责令停止使用、重新组织竣工验收、确认工程竣工验收无效以及罚款等处理决定。此外，原建设部《关于加强住宅工程质量管理的若干意见》（建质〔2004〕18号）第3条第4项规定：“住宅工程经竣工验收备案后，方可办理产权证。”《不动产登记暂行条例实施细则》第35条第3项规定：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交下列材料：……（三）房屋已经竣工的材料……”根据《不动产登记操作规范（试行）》9.1.4的规定，对于房屋已经竣工材料的审查，需注意建设工程符合房屋竣工验收等材料记载的主体是否与不动产登记簿记载或土地权属来源材料记载的主体一致。如果出现不一致情形，将导致不能获得不动产登记的不利后果。据此，准予备案行为与建设单位及利害关系人的合法权益紧密相连。当事人对备案机关的备案、拒绝或者拖延备案、拒绝备案更正等作为或者不作为提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。

第三，实践中还需注意，对当事人不服行政行为提起诉讼，人民法院除了审查该行政行为是否属于行政诉讼受案范围外，还应当审查起诉人是否具备原告主体资格、起诉是否构成重复诉讼等其他起诉条件，考量起诉人是否具备诉的利益、是否存在其他更为恰当救济方式等因素。

6.第十期问题四：行政机关对《中华人民共和国就业促进法》（以下简称《就业促进法》）规定的公益性岗位补贴、社会保险补贴作出的审核、支付行为，是否属于行政诉讼的受案范围？（提问人：河北省邯郸市中级人民法院行政庭  王金良）

答疑意见：

《就业促进法》规定的公益性岗位补贴、社会保险补贴，是国家为促进就业困难人员、高校毕业生就业而安排的专项资金。人力资源和社会保障部门依申请审核、支付补贴资金的行为，一般属于行政诉讼的受案范围。

第一，对公益性岗位补贴、社会保险补贴资金的审核、支付，系行政机关依申请作出的授益性行政行为。根据《就业促进法》第15条第3款的规定，就业专项资金的使用管理办法由国务院财政部门和劳动行政部门规定。根据财政部、人力资源和社会保障部《就业补助资金管理办法》（财社〔2017〕164号，2023年修订）第4条、第10条、第11条，人力资源和社会保障部、财政部《关于进一步精简证明材料和优化申办程序充分便利就业补贴政策享受的通知》（人社部发〔2019〕94号）第1条第1款第3项第3目、第4项等规定，个人和单位享有的补贴资金，应当通过公益性岗位安置就业困难人员的单位，向当地人力资源和社会保障部门提出申请并提交相关证明材料，人力资源和社会保障部门经审核后按规定支付到单位或个人的银行账户。

第二，人力资源和社会保障部门审核、支付补贴资金的行为，对公益性岗位安置人员及其单位的合法权益具有实际影响。根据财政部、人力资源和社会保障部《就业补助资金管理办法》第4条规定，社会保险补贴、公益性岗位补贴属于公益性岗位安置人员及其单位依法应当享受的合法权益。人力资源和社会保障部门在审核、支付补贴资金过程中的作为、不作为行为，对其合法权益产生实际影响，依法属于行政诉讼的受案范围。

7.第十三期问题五：对税务机关出具《已证实虚开通知单》不服提起的诉讼，是否属于行政诉讼受案范围？（提问人：江西省景德镇市中级人民法院行政庭  章汝秀）

答疑意见：

根据《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》（税总发〔2013〕66号）相关规定，《已证实虚开通知单》是查办开票企业税收违法案件的税务机关（以下简称委托方）出于协查的需要，向受票企业所在地税务机关（以下简称受托方）出具的文书。文书内容主要为：“经查证，现将已证实虚开的发票××份、涉案发票金额××元告知你局，请按有关规定处理，并将有关情况及税务处理结果反馈我局。附相关发票。”委托方出具该文书的主要目的，一是了解和掌握其查办案件的相关情况，二是为受托方提供税收违法案件线索。我们认为，不服税务机关出具《已证实虚开通知单》提起的诉讼，在受托方仅作为税收违法案件线索使用，《已证实虚开通知单》不发生外部效力的情形下，不属于行政诉讼受案范围。如果受托方将其作为作出处理或者处罚决定的主要依据，已发生外部效力的，应当结合权利救济的直接性、经济性等因素，视情决定是否纳入受案范围。

第一，通常情况下，受托方依据《已证实虚开通知单》对受票企业立案后，仍需依据通知单所附的相关发票通过核查账簿、询问等方式收集证据认定虚开发票的事实，并结合是否存在真实交易、是否善意取得发票、是否故意开具发票等事实，依法作出进项税额转出，补缴所得税、滞纳金的处理决定或者偷税的处罚决定，受票企业不服的可依法寻求救济。但是，受托方将《已证实虚开通知单》作为认定虚开发票事实的主要证据，即把该通知单作为行政机关出具的证明文件使用时，人民法院在审理受托方作出的处理或处罚决定案件中，迳行认定证明文件的合法性而不赋予受票企业救济权，则有可能侵犯其合法权益。

第二，前述情形下，赋予受票企业针对《已证实虚开通知单》的救济权，还需区分情形处理。如果委托方出具通知单后未作出相关处理或者处罚决定的，可针对通知单寻求救济。如果后续作出了相关处理或者处罚决定，通知单作为过程性行为其法律效果被处理或者处罚决定吸收的，一般应当针对处理或者处罚决定寻求救济。但是人民法院审查发现，通知单作为过程性行为具有独立的价值且对当事人权利义务产生重大影响，受票企业针对处理或者处罚决定寻求救济，具有客观障碍或者明显不公平的，亦可赋予其救济权，以切实保障其合法权益。

8.第二十一期问题三：“政务服务便民热线（12345热线）”投诉引发的案件，是否应纳入行政诉讼受案范围？（提问人：河南省高级人民法院行政庭  刘月华）

答疑意见：

根据《行政诉讼法》第12条第1款第12项、《行诉解释》第1条第2款第10项的规定，当事人不服行政行为提起诉讼，且该行为对当事人的权利义务产生实际影响，是纳入行政诉讼受案范围的前提。

第一，12345热线针对不属于其受理范围诉求作出的处理或者不处理行为，一般不属于行政诉讼受案范围。根据《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》（国办发〔2020〕53号，以下简称《指导意见》），12345热线受理企业和群众各类非紧急诉求，包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等领域的咨询、求助、投诉、举报和意见建议等。不受理须通过诉讼、仲裁、纪检监察、行政复议、政府信息公开等程序解决的事项和已进入信访渠道的事项，以及涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和违反社会公序良俗的事项。《行诉解释》第93条第2款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”

第二，12345热线将属于部门职能的事项转至部门办理或者将部门办理结果告知当事人等行为，一般不属于行政诉讼受案范围。根据《指导意见》，12345热线负责受理企业和群众诉求、回答一般性咨询，不代替部门职能，部门按职责分工办理相关业务、实施监管执法和应急处置等，涉及行政执法案件和投诉举报的，12345热线第一时间转至相关部门办理，形成高效协同机制。当事人对相关部门作出的处理或者不处理行为不服的，应依法以该部门为被告提起行政诉讼；12345热线将部门处理结果告知当事人的行为，一般对其权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。

第三，12345热线答复不属于《行政诉讼法》及《行诉解释》受案排除范围且对当事人权利义务产生实际影响的，一般应纳入行政诉讼受案范围。根据《指导意见》，12345热线要依法依规完善包括受理、派单、办理、答复、督办、办结、回访、评价等环节的工作流程，实现企业和群众诉求办理的闭环运行。根据《行政诉讼法》第13条、《行诉解释》第1条第2款等规定，对于12345热线针对受理范围诉求作出的答复或者不作为行为，人民法院需审查其是否属于过程行为、信访处理行为等行政诉讼受案排除范围以及是否对当事人的权利义务产生实际影响，并视情决定纳入行政诉讼受案范围。需注意的是，人民法院经审查认为不属于行政诉讼受案范围的，应按照《最高人民法院关于在审判工作中促进提质增效、推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》第3条第3款规定要求，及时做好法律释明和思想疏导工作，引导当事人选择其他适当渠道救济权利，防止矛盾升级激化。

9.第二十三期问题一：如何理解《行政诉讼法》和相关司法解释关于受案范围“概括性”规定与“列举式”规定的关系？（提问人：湖北省高级人民法院行政庭  徐冰）

答疑意见：

《行政诉讼法》第2条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该条文概括性规定了受案范围的一般标准，当事人提起诉讼符合该规定，且法律和相关司法解释没有明确排除的，原则上属于受案范围。该规定中的“行政行为”既包括作为，也包括不作为，还包括学理上所说的“事实行为”以及行政机关签订、履行行政协议等行为。“合法权益”不仅包括当事人的人身权和财产权，还包括法律、法规规定可以提起诉讼的与人身权、财产权密切相关的其他经济、社会权利。《行政诉讼法》第12条关于受案范围的列举式规定，如行政机关实施的行政处罚、行政强制措施和行政强制执行、行政许可等行为，是在概括性规定的基础上对受案范围的举例与细化，不能据此认为该条未明确列举的不属于受案范围。

10.第二十三期问题二：如何把握受案范围与人民法院受理起诉的关系？（提问人：内蒙古自治区高级人民法院行政庭  苏玉静）

答疑意见：

人民法院在立案审查时应当正确引导当事人依法行使诉权，释明指导当事人正确填写起诉状示范文本，提高起诉质量，降低立案后裁定驳回起诉的比率，避免程序空转。

实践中，除《行政诉讼法》第49条规定的受案范围等起诉条件外，人民法院还需审查当事人提起的诉讼是否存在《行诉解释》第69条规定的起诉期限、被告资格、复议前置等法定起诉条件，考量司法救济适当性、必要性和实效性等因素后，视情决定是否立案或者实体审理。如《行诉解释》第1条第2款第6项规定，过程性行为不属于受案范围。一般而言，过程性行为的法律效果依附并被最终行政决定吸收。当事人起诉最终行政决定，可以同时实现对过程性行为和最终行政决定的合法性评价和处理；而仅对过程性行为提起诉讼，容易造成“一事多诉”，不利于实质性解决行政争议。但是，过程性行为具有独立的评价价值，法律规定具有可诉性，或者过程性行为作出后行政机关没有作出最终行政决定且该过程性行为对当事人权利义务产生实际影响的，均应纳入受案范围。

11.第二十三期问题三：对于非行政机关实施的行为或者行政机关否认实施行为的，如何审查判断是否属于行政诉讼受案范围？（提问人：江西省赣州市中级人民法院行政庭  陈煜龙）

答疑意见：

判断被诉行为是否属于行政诉讼受案范围，既要看“名”又要看“实”，准确认识非行政机关实施行为与行政行为的联系与区别。

对于非行政机关实施的行为或者行政机关否认实施行为的，人民法院应结合在案证据依职权调查并依法认定是否属于行政行为。如依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）实施的集体土地征收过程中，行政机关依法委托、指派企业等民事主体与被征收人签订的房屋安置补偿协议，其目的是征收集体土地上的房屋，系基于公共利益需要，协议约定的权利义务内容受《土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定调整，故该协议属于行政协议而非民事合同；协议签订的一方主体虽为企业等民事主体，但依据《行政诉讼法》第26条第5款、《行诉解释》第20条第3款的规定，应视为行政机关委托其他组织行使行政职权的情形，依法应由行政机关承担相应的法律后果。又如在涉及征收的强制拆除案件中，行政机关组织实施征地补偿过程中具有依法对房屋等实施拆除并保障当事人合法权益的职责。如果相关行政机关均否认实施了强拆行为，其有义务对该主张加以证明；人民法院根据法律规定与在案的初步证据，亦可通过推定等证明方式确定相应的实施主体。

12.第二十四期问题一：行政机关依据《市场监督管理行政处罚程序规定》第44条规定采取的先行登记保存措施是否具有可诉性？（提问人：浙江省宁波市中级人民法院行政庭  徐小娟）

答疑意见：

《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第56条规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”国家市场监督管理总局《市场监督管理行政处罚程序规定》第44条规定：“进行现场检查、询问当事人及其他有关单位和个人、抽样取证、采取先行登记保存措施、实施查封或者扣押等行政强制措施时，按照有关规定采取拍照、录音、录像等方式记录现场情况。”从上述规定看，证据先行登记保存，是行政机关在收集证据时，为避免证据灭失或者以后难以取得而采取的一种暂时性措施。

一般而言，行政机关收集证据是为作出行政行为而实施准备的过程性行为，依据《行诉解释》第1条第2款第6项规定，不属于行政诉讼受案范围。对于个案该类行为是否可诉，应结合案件具体情况，考量司法救济的适当性、必要性和实效性等因素后，依法作出判断。在实践中，行政机关仅作出先行登记保存，甚至以“先行登记保存”为名行“查封、扣押行政强制措施”之实，且该先行登记保存行为对当事人合法权益产生实际影响的，一般亦可纳入行政诉讼受案范围。

《市场监督管理行政处罚程序规定》第35条第1款规定：“对于先行登记保存的证据，应当在七个工作日内采取以下措施：……（三）依据有关法律、法规规定可以采取查封、扣押等行政强制措施的，决定采取行政强制措施；（四）违法事实成立，应当予以没收的，作出行政处罚决定，没收违法物品；（五）违法事实不成立，或者违法事实成立但依法不应当予以查封、扣押或者没收的，决定解除先行登记保存措施。”当事人同时针对前述先行登记保存和行政强制措施、行政处罚决定以及解除先行登记保存措施决定分别提起诉讼的，参考《最高人民法院关于在审判工作中促进提质增效、推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》第5条第2款的规定，人民法院应当逐一认定是否符合法定起诉条件；符合法定起诉条件且合并审理有利于实质化解争议的，可以依法合并审理。

需说明的是，《中华人民共和国行政强制法》《行政处罚法》对证据先行登记保存的性质是否属于行政强制措施未作出明确规定，不同部门规章对此亦有不同规定。如《市场监督管理行政处罚程序规定》第44条规定将先行登记保存与行政强制措施作并列列举，而公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第54条第1项将先行登记保存明确规定为行政强制措施。实践中，人民法院应依据法律、法规，参照规章规定，综合行政机关法律文书、行政执法目的、实施行为内容等因素，依法对行政行为性质作出判断。