政府审计 · 建设工程结算 · 造价鉴定 · 以审计为准 · 司法鉴定效力

"工程最终结算价款以政府审计部门审计结果为准。"

相信每一个做政府工程的施工人都对这句话不陌生。无论是市政工程、政府安置房项目，还是各类财政资金投资的基建项目，发包人（政府平台公司或政府部门）几乎无一例外地将上述条款写入施工合同。

这个条款看似公平——既然是政府工程，由政府审计部门来把关，似乎理所应当。但实践中的问题在于：

政府审计周期过长。 一个政府工程竣工验收后，审计拖上两三年是常事。更有甚者，审计报告迟迟不出，施工人拿不到结算款，工人工资发不出，材料款还不上。

审计结果严重偏低。 审计部门往往按照定额和信息价进行"一刀切"式审减，对于施工过程中已经签证确认的变更、洽商、材料价格调整，审计人员可能以"不合理"为由直接剔除。某项目签证确认的单价为380元/㎡，审计直接砍到220元/㎡，理由是"参考同期同类项目"。

审计程序缺乏对抗性。 审计过程是行政程序，施工人没有质证权，没有辩论权，只能被动接受结论。审计报告出具后，施工人连要求审计人员出庭接受质询的权利都没有。

问题来了：施工人不服审计报告，起诉到法院并申请造价鉴定，法院到底该不该支持？

要回答这个问题，首先需要厘清政府审计行为的法律性质。

（一）政府审计是行政监督行为，不是民事结算行为

《中华人民共和国审计法》第二十二条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督。从法律位阶分析，政府审计是审计机关对被审计单位（建设单位/发包人）的行政监督行为，审计法律关系的主体是审计机关与被审计单位。

施工人不是被审计对象，审计报告对施工人没有直接的行政约束力。审计报告的结果，本质上是审计机关对建设单位（发包人）使用财政资金的合规性评价，而不是对施工人完成工程量的民事价值认定。

（二）合同约定"以审计为准"的法律定性

合同约定"最终结算价款以政府审计结果为准"，该条款的法律性质应当认定为结算方式的约定，而非排除司法审查的终局性条款。理由如下：

第一，从合同解释的角度，双方约定以审计结果作为结算依据，本质上是将审计结果约定为工程价款的"确定方式"，而非约定审计机关作为"争议裁判者"。审计机关不是民事争议的法定裁判机构，无权对施工合同价款争议作出终局裁决。

第二，从民事权利保障的角度，施工人对工程价款享有实体权利，该权利不应因行政审计程序的介入而被剥夺。如果审计结果明显错误，施工人却只能被动接受，这将严重违背公平原则。

第三，从司法审查的角度，人民法院对工程造价争议享有最终的司法裁判权。审计报告在民事诉讼中的性质是证据而非生效裁决，其证明力应当经过法庭质证才能认定。

（三）相关法律依据

（一）最高裁判立场：审计结论不是工程结算的当然依据

最高人民法院在多起案件中明确了"审计结论不能当然作为工程结算依据"的裁判立场。

案例一：（2019）最高法民终1460号

该案中，施工合同约定"最终结算以审计部门审计结果为准"。工程竣工验收后，审计部门出具的审计报告较施工人申报的结算金额审减幅度超过30%。施工人不服，起诉后申请造价鉴定。一审法院未予准许，直接采信审计报告认定工程造价。

最高人民法院二审认为：

最终，最高院撤销一审判决，发回重审，明确要求启动司法鉴定程序。

案例二：（2020）最高法民终1067号

最高院在本案中进一步明确：

案例三：（2021）最高法民申1375号

最高院在再审审查裁定中重申：

（二）裁判逻辑的总结

最高院的裁判逻辑可以归纳为以下层次：

1. “合同约定"以审计为准"有效，但不是终局性的。** 该条款的效力体现在结算程序的启动上，即发包人应当依约提请审计，但不能让审计结果成为排除司法审查的障碍。
2. 施工人对审计报告有异议并提供初步证据的，法院应当启动造价鉴定。 施工人不需要证明审计报告"存在错误"，只需要提出异议并提供支持异议的初步证据（如签证单、变更单、材料价格凭证等）。
3. 司法鉴定意见的证明力优于审计报告。 审计报告在诉讼中是书证，司法鉴定意见是法定鉴定结论，两者发生冲突时，司法鉴定意见具有更高的证明力。
4. 审计报告可以作为参考，但不能作为排除鉴定的理由。法院不能以"已有审计结论"为由拒绝启动造价鉴定程序。
   （三）不支持鉴定的例外情形

以下几种情形，法院可能不支持重新鉴定：

• 合同明确约定"审计结论为唯一、最终、排他性结算依据"，且施工人参与了审计全过程、在审计底稿上签字确认的；
• 施工人无正当理由超过举证期限申请鉴定的；
• 审计报告作出后，施工人与发包人已经依据审计结果签订了结算协议的。

• 四、施工人实战策略

• （一）诉讼策略
• 坚持申请造价鉴定。不要因为合同约定"以审计为准"就放弃鉴定申请。在起诉状或答辩状中应明确提出造价鉴定的申请，并说明审计报告存在的具体问题。
  提供初步反驳证据。鉴定不是凭空申请，需要提供签证单、变更单、材料价格凭证、施工日志等证据，证明审计报告存在明显错误或遗漏。
• 申请审计人员出庭。** 尽管审计人员没有法定义务出庭，但申请出庭可以揭示审计报告的程序问题。如果审计人员不出庭，可以主张审计报告不能作为定案依据。
• 援引最高院案例。上述（2019）最高法民终1460号等案例应当在代理词中重点引述。
• （二）施工过程中的证据保全
• 审计报告之所以容易对施工人不利，根本原因在于施工过程中的签证、变更等证据不完整。建议在施工过程中注意以下事项：

（三）合同谈判阶段

• 尽量删除"以政府审计为准"条款，改为"双方共同委托第三方造价咨询机构结算审核"；
• 如不能删除，应增加限制条款，如"审计报告应在竣工验收后X个月内出具，逾期视为认可施工人报送的结算"；
• 增加审计争议解决条款，如"对审计结果有异议的，可共同委托司法鉴定"。

• 五、结语

• 政府审计制度设计的初衷是约束建设单位合理使用财政资金，而不是剥夺施工人的合法权益。当审计报告与实际工程量、合同约定严重不符时，施工人完全有权利说"不"。

诉讼中的关键一招就是申请造价司法鉴定。法院不能因为合同有"以审计为准"的约定就直接采信审计报告，而应当通过鉴定程序查明工程造价真相。最终的工程价款，以司法鉴定意见为准，而非政府审计报告。

对于施工人而言，与其被动等待审计结果，不如主动在施工过程中把证据做扎实。签证单签一个字、变更单留一张纸，都是将来法庭上最有力的武器。